22. Portage juridique
22.1 Objet du chapitre
Le corps doctrinal parle de « service public intégré » sans nommer le véhicule juridique. L’omission rend indécidables au moins six fonctions du système : le recrutement et le statut des agents, l’ouverture des lignes budgétaires, la responsabilité civile et pénale en cas d’accident d’un enfant en mobilité intersites, la signature des conventions de partenariat, la qualité de responsable de traitement RGPD, et la gouvernance démocratique et son contrôle.
Le présent chapitre instruit les options. Il ne tranche pas définitivement : le choix relève du portage politique de la phase 0. Une matrice argumentée et une recommandation sont toutefois proposées.
22.2 Critères d’évaluation
Toute option de portage doit être évaluée sur neuf critères. Ils sont successivement : la capacité à employer une diversité de métiers (enseignants détachés, agents territoriaux, contractuels, intervenants ponctuels) ; la capacité à recevoir des financements croisés (État, collectivités, CAF, ARS, fonds européens, mécénat encadré) ; le régime de responsabilité (qui est mis en cause en cas d’accident, qui répond aux poursuites pénales) ; la solidité du contrôle démocratique (collectivité, citoyens, conseil d’administration, transparence) ; la solidité juridique face à un recours d’opposants (notamment sur le calendrier propre et l’absorption des fonctions Éducation nationale) ; le délai de constitution réaliste ; la modulabilité (un démarrage limité peut-il évoluer vers un maillage complet de bassin ?) ; la compatibilité avec le RGPD et les contraintes de données ; la reproductibilité par d’autres bassins.
22.3 Six véhicules envisageables
A. Établissement public local d’enseignement expérimental
Statut public déjà connu de l’Éducation nationale. Avec une dérogation expérimentale (cadre type article L. 401-1 ou dispositif renforcé), un EPLE pourrait piloter le temps scolaire, le périscolaire, le sport et la culture.
Les forces de ce véhicule tiennent au maintien du statut des enseignants, au contrôle existant de l’Éducation nationale et à la légitimité institutionnelle. Ses faiblesses sont un périmètre étroit du côté de la petite enfance (compétence communale, non-EPLE), des difficultés à absorber la restauration et l’inclusion, un calendrier propre peu probable, un contrôle ministériel lourd et une modulabilité limitée à l’échelle du bassin.
B. Groupement d’intérêt public
Structure publique de droit public souple. Elle permet d’associer État, collectivités, CAF, ARS et opérateurs autour d’une mission d’intérêt général à durée limitée mais renouvelable.
Les forces du groupement tiennent à sa souplesse de gouvernance, à la facilité des financements croisés, à une modulabilité large (d’une RIVE à un maillage complet), à une durée explicite avec engagement renouvelable, et à la capacité d’employer agents publics ou contractuels. Ses faiblesses sont la durée limitée par construction (signal de fragilité), une gouvernance souvent technocratique et faiblement ouverte au contrôle citoyen, et une notoriété limitée auprès des cadres de l’Éducation nationale.
C. Établissement public de coopération culturelle élargi
Statut existant pour les politiques culturelles partagées entre l’État et les collectivités. Une extension législative permettrait d’en faire un « établissement public de coopération éducative ».
Les forces de ce véhicule tiennent au co-portage État et collectivités, à la vocation au partenariat culturel et sportif, à la stabilité de la gouvernance politique et à l’autorité morale qui s’y attache. Ses faiblesses sont un statut culturel non taillé pour l’éducation, la nécessité probable d’un élargissement législatif, et un délai de constitution long.
D. Régie intercommunale ou syndicat mixte
Structure intercommunale classique. Les communes et l’EPCI d’un bassin créent une structure dédiée à RIVE.
Les forces de ce véhicule tiennent à sa capacité de portage local, à une légitimité démocratique élevée (élus communaux et intercommunaux), à une gestion budgétaire connue et à un contrôle citoyen possible. Ses faiblesses tiennent à la compétence éducative limitée par défaut (l’éducation primaire et secondaire reste compétence de l’État), à la nécessité d’une délégation ou d’une contractualisation forte avec l’Éducation nationale, et à une hétérogénéité forte d’un bassin à l’autre.
E. Société coopérative d’intérêt collectif
Société commerciale à statut coopératif, associant salariés, usagers, collectivités et partenaires.
Les forces de ce véhicule tiennent au modèle multi-parties prenantes (familles, agents, collectivité, partenaires), à sa souplesse, et à sa bonne réception par le tissu associatif et l’économie sociale et solidaire. Ses faiblesses sont la nature privée du véhicule (politiquement attaquable pour un service public éducatif), une capacité limitée à employer en grand nombre des fonctionnaires détachés, et une légitimité démocratique discutable face à un EPLE ou un groupement d’intérêt public.
F. Établissement public spécifique créé par la loi
Création d’un véhicule juridique nouveau, dédié, de niveau national, encadrant la doctrine RIVE pour tous les bassins qui s’en saisissent.
Les forces de ce véhicule tiennent à un instrument taillé sur mesure, à son autorité juridique solide, à la protection durable de la doctrine et à sa réplicabilité. Ses faiblesses tiennent à la nécessité d’une décision législative (donc à l’ouverture d’une fenêtre politique nationale), à un délai long (deux ans au moins), et au risque de figer prématurément un dispositif encore en test.
22.4 Synthèse de la matrice
Les six véhicules diffèrent fortement sur les neuf critères. La diversité des métiers est mieux assurée par le groupement d’intérêt public, la SCIC et l’établissement public créé par la loi. Les financements croisés sont les plus aisés pour le groupement d’intérêt public, l’EPCC élargi et l’établissement public créé par la loi. Le régime de responsabilité est le plus clair pour la régie ou le syndicat mixte et l’établissement public créé par la loi. Le contrôle démocratique est le plus solide dans la régie, le syndicat mixte et l’EPCC élargi. La solidité juridique est maximale pour l’établissement public créé par la loi. Les délais de constitution sont les plus courts pour le groupement d’intérêt public et la SCIC ; l’établissement public créé par la loi est, à l’inverse, le plus long à mettre en place. La modulabilité à l’échelle du bassin est la plus forte pour le groupement d’intérêt public. La compatibilité RGPD est assurée par l’ensemble des véhicules. La reproductibilité est maximale pour l’établissement public créé par la loi.
22.5 Recommandation argumentée
L’audit de cohérence interne fait apparaître une incompatibilité structurelle entre une recommandation reposant uniquement sur un groupement d’intérêt public et l’option d’articulation avec l’Éducation nationale retenue au ch. 23 (absorption par dérogation expérimentale). Un groupement d’intérêt public n’est pas un véhicule d’accueil naturel pour des fonctionnaires d’État détachés en grand nombre. Il ne dispose pas non plus de compétences natives sur la petite enfance ou sur le secondaire.
La recommandation se décline donc selon trois temporalités.
Pour la première implantation (option principale) : un établissement public expérimental créé par dérogation législative, à durée limitée (5 à 7 ans renouvelables), portant à la fois le statut d’établissement scolaire au sens du Code de l’éducation (avec la possibilité d’accueillir des enseignants mis à disposition), la compétence petite enfance déléguée par le département (PMI) et la commune (PSU, CAF), la compétence périscolaire, restauration, sport et culture déléguée par la commune, la compétence santé scolaire déléguée par l’État, ainsi que le portage budgétaire et la responsabilité juridique unifiée. Ce véhicule n’existe pas encore dans le droit français. Sa création exige une loi de programmation RIVE (ch. 23.6).
Pour la première implantation (option de repli) : un couplage entre un groupement d’intérêt public et un établissement public local d’enseignement expérimental. Le groupement porte les fonctions non scolaires (petite enfance, périscolaire, sport, culture, restauration, santé, inclusion). L’EPLE expérimental, dérogeant à L. 401-1 sous forme renforcée, porte le temps scolaire et accueille les enseignants détachés. Une convention de coordination assure l’intégration opérationnelle. L’option est plus fragile juridiquement (deux structures à coordonner) mais peut démarrer plus vite, sans loi nationale.
Pour la cible bassin (maillage complet de RIVEs et Pôle Lycée Bassin) : un établissement public créé par la loi, à durée pérenne, taillé pour le maillage de bassin et la mutualisation des Pôles (Lycée, Santé, Cuisine, SI). Cette cible reste subordonnée à une fenêtre politique nationale ouverte après la première implantation, sur la base de résultats vérifiables. Aucune RIVE ne devrait dépendre d’un véhicule définitif avant d’avoir prouvé sa doctrine.
Pour les bassins qui voudraient répliquer sans attendre la loi nationale, une régie ou un syndicat mixte intercommunal sur compétence éducative déléguée, articulé à une convention forte avec l’Éducation nationale locale, demeure possible. La réplicabilité y est plus faible, mais réelle.
22.6 Décisions à prendre en phase 0
Plusieurs décisions sont à prendre. Désigner le porteur politique (préfet, président d’EPCI, maire de ville moyenne, ou trio collectivité, État et CAF). Trancher le véhicule de la première implantation entre l’option principale (établissement public expérimental créé par la loi) et l’option de repli (groupement d’intérêt public et EPLE expérimental couplés) en fonction de l’ouverture de la fenêtre législative. Si l’option principale est retenue, engager le travail législatif (loi de programmation RIVE, ch. 23.6). Si l’option de repli est retenue, préparer la convention du groupement, le projet d’EPLE expérimental et la convention de coordination. Dans tous les cas, anticiper la doctrine du véhicule cible bassin, pour éviter d’avoir à tout refaire.
22.7 Compatibilité entre véhicule et scénario Éducation nationale
Le véhicule juridique et le scénario d’articulation avec l’Éducation nationale (ch. 23) sont des décisions couplées.
L’EPLE expérimental est pleinement compatible avec le scénario A (absorption), partiellement compatible avec le scénario B (partenariat), peu compatible avec le scénario C (parallèle). Le groupement d’intérêt public seul est pleinement compatible avec le scénario B, peu compatible avec les scénarios A et C. Le couplage groupement et EPLE est pleinement compatible avec les scénarios A et B. L’EPCC élargi est compatible avec le scénario A sous dérogation et avec le scénario B ; il l’est peu avec le scénario C. La régie ou le syndicat mixte est partiellement compatible avec le scénario A et pleinement compatible avec le scénario B. La SCIC est peu compatible avec les scénarios A et B, et plus compatible avec le scénario C. L’établissement public créé par la loi est compatible avec les trois scénarios.
La combinaison établissement public créé par la loi associé au scénario A offre la cohérence maximale. Elle constitue la cible. La première implantation peut démarrer sur un couplage groupement et EPLE expérimental associés au scénario A, ou sur un groupement seul associé au scénario B, selon les contraintes politiques de phase 0.